Über die rechtlichen Grundlagen für Rüstungsexporte

Demokratiefreier Sektor

Susanne Weipert

Der internationale Waffenhandelsvertrag (ATT), der 2014 von Deutschland ratifiziert wurde und im gleichen Jahr in Kraft trat, stellt in der Präambel fest, dass Staaten ein „berechtigtes Interesse haben, konventionelle Waffen zur Ausübung ihres Rechts auf Selbstverteidigung und für Friedenssicherungseinsätze zu erwerben sowie sie herzustellen, auszuführen, einzuführen und zu transferieren“. Auch der Gemeinsame Standpunkt der EU (2008/944/GASP) stellt in der Präambel fest: „Die Staaten haben im Einklang mit dem durch die Charta der Vereinten Nationen (VN) anerkannten Recht auf Selbstverteidigung das Recht, Mittel zur Selbstverteidigung zu transferieren.“

Das deutsche Grundgesetz enthält in der Präambel das sogenannte „Friedensgebot“, das durch die Formulierung „dem Frieden der Welt zu dienen“ zum Ausdruck kommt. Dieses „Friedensgebot“ wird in Artikel 26 Absatz 1 und 2 des Grundgesetzes konkretisiert:

„(1) Handlungen, die geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges vorzubereiten, sind verfassungswidrig. Sie sind unter Strafe zu stellen.

(2) Zur Kriegführung bestimmte Waffen dürfen nur mit Genehmigung der Bundesregierung hergestellt, befördert und in Verkehr gebracht werden. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.“

Trickreiche Extraprofite

Bis 1961 war dieses Bundesgesetz, das das Nähere regeln sollte, nicht existent. Der damalige Gesetzgeber entschied sich für einen „Trick“. Er unterteilte „zur Kriegsführung bestimmte Waffen“ in Kriegswaffen und sogenannte sonstige Rüstungsgüter und listete diese separat auf. (Später kamen noch Dual-Use-Güter hinzu.)

Je nachdem, ob es sich um eine Kriegswaffe oder um ein sonstiges Rüstungsgut handelt, greifen unterschiedlich strenge Gesetze, die bis heute in einem extremen Spannungsverhältnis zueinander stehen: Das Kriegswaffenkontrollgesetz (KrWaffKontrG) regelt, dass die Herstellung, Beförderung und das Inverkehrbringen von Kriegswaffen grundsätzlich verboten ist, es sei denn, die Bundesregierung erteilt ausnahmsweise eine Genehmigung dafür. Das heißt, es besteht keinerlei Anspruch auf Genehmigung (Paragraf 6 Absatz 1 KrWaffKontrG). Kriegswaffen sind in der Anlage zum Kriegswaffenkontrollgesetz gelistet.

Das Außenwirtschaftsgesetz (AWG) und die damit verbundene Außenwirtschaftsverordnung (AWV) regeln, dass der Export sonstiger Rüstungsgüter nach dem Gebot des freien Warenverkehrs erlaubt ist, es sei denn, er wird verboten. Hier besteht also grundsätzlich ein Anspruch auf die Ausfuhrgenehmigung (Paragraf 3 Absatz 1 AWG). Sonstige Rüstungsgüter sind gemeinsam mit Kriegswaffen in Teil I Abschnitt A der Ausfuhrliste (einer Anlage zur Außenwirtschaftsverordnung) gelistet.

Der Export von Dual-Use-Gütern, also Gütern, die sowohl zivil als auch militärisch verwendet werden können (zum Beispiel Schiffsmotoren, die in zivilen und militärischen Schiffen verbaut werden können), wird im AWG in Verbindung mit der AWV sowie der Dual-Use-Verordnung der EU geregelt. Gelistet sind die Güter in der Dual-Use-Verordnung der EU.

Will ein Unternehmen Kriegswaffen, sonstige Rüstungsgüter oder Dual-Use-Güter mit militärischem Verwendungszweck exportieren, muss diese Ausfuhr beantragt werden. Dem Antrag zur Ausfuhrgenehmigung muss in allen Fällen bei Kriegswaffen und in den meisten Fällen auch bei sonstigen Rüstungsgütern (im AWG nur eine „Kann-Bestimmung“) eine sogenannte Endverbleibserklärung beigefügt sein. Aus dieser geht hervor, welches Gut in welches Land an welchen Empfänger geliefert werden soll. Bei Kriegswaffen muss zudem in den meisten Fällen eine Erklärung abgegeben werden, dass das Rüstungsgut nicht ohne Genehmigung der Bundesregierung in ein anderes Land weiterexportiert wird (Reexport-Vorbehalt).

Am Bundestag vorbei

Formal erteilt das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA), das dem Wirtschaftsministerium untersteht, die Ausfuhrgenehmigung. Mit Kriegswaffenausfuhren befassen sich vorab jedoch mindestens das Wirtschaftsministerium, fallweise im Austausch mit dem Außen- und Verteidigungsministerium sowie dem Kanzleramt, und in besonders kritischen Fällen auch der geheim tagende Bundessicherheitsrat. Der Deutsche Bundestag hat in dem Entscheidungsprozess keinerlei Mitsprache. Er wird erst nach der abschließenden Genehmigung je nach Empfängerland und Art des Gutes zeitnah darüber unterrichtet oder erhält, wie auch die Öffentlichkeit, die Informationen erst mit den Rüstungsexportberichten der Bundesregierung.

Die Herstellung und das Inverkehrbringen von Kriegswaffen wird zwar nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz geprüft und es besteht hier, wie oben erwähnt, kein Anspruch auf Genehmigung. Da am Ende aber immer auch eine Ausfuhrgenehmigung nach dem Außenwirtschaftsgesetz erteilt werden muss, nach dem wiederum ein Anspruch auf Genehmigung besteht, ist ein Widerruf einer erteilten Ausfuhrgenehmigung – zum Beispiel weil sich die Lage im Empfängerland geändert hat – mit Entschädigungszahlungen oder einer Kompensation verbunden, das heißt, dass die Kriegswaffen dann unter bestimmten Bedingungen in ein anderes Land exportiert werden können. So zum Beispiel geschehen bei den Patrouillenbooten für Saudi-Arabien. Aufgrund des Exportstopps ab November 2018 durften die restlichen Schiffe nicht weiter ausgeliefert werden. Diese wurden dann 2020 an Ägypten verkauft. Entsprechend ist hier dringend eine Reform des Ausfuhrrechts bei Kriegswaffen notwendig, so dass der Export von Kriegswaffen nicht nach dem AWG genehmigt wird oder der Anspruch auf Genehmigung für Kriegswaffen nicht gilt.
Die Grundlagen der Entscheidung über einen Ausfuhrantrag bilden neben dem Kriegswaffenkontrollgesetz und dem Außenwirtschaftsgesetz außerdem UN-, OSZE- oder EU-Waffenembargos beziehungsweise Sanktionen, der Internationale Waffenhandelsvertrag (ATT) von 2014, der Gemeinsame Standpunkt der EU von 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern (2008/944/GASP) sowie die Politischen Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern von 2000 in der überarbeiteten Fassung von 2019.

Absolute Versagensgründe für eine Exportgenehmigung von Kriegswaffen stellen nur die Gefahr der Verwendung bei einer „friedensstörenden Handlung, insbesondere bei einem Angriffskrieg“, die mögliche Verletzung völkerrechtlicher Verpflichtungen Deutschlands sowie die Unzuverlässigkeit der die Waren ausführenden Person dar (Paragraf 6 Absatz 3 KrWaffKontrG). Nach dem Außenwirtschaftsgesetz können, müssen jedoch nicht zwingend, Exportgenehmigungen unter anderem aufgrund einer friedensstörenden Handlung und der Wahrung der sicherheitspolitischen Interessen Deutschlands verweigert werden (Paragraf 4 Absatz 1 AWG).

Nach dem Gemeinsamen Standpunkt der EU (2008/944/GASP) ist eine Genehmigung zwingend zu versagen, wenn dadurch gegen UN-, OSZE- oder EU-Sanktionen sowie Nichtverbreitungsverträge und weitere internationale Verpflichtungen, wie das Übereinkommen über den Einsatz von Chemiewaffen oder Antipersonenminen, verstoßen würde (Artikel 2, Kriterium 1). Zusätzlich soll die Genehmigung verweigert werden, „wenn eindeutig das Risiko besteht, dass die Militärtechnologie oder die Militärgüter, die zur Ausfuhr bestimmt sind, zur internen Repression benutzt werden könnten“ (Kriterium 2, a), „verwendet werden, um schwere Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht zu begehen“ (Kriterium 2, c), „im Endbestimmungsland bewaffnete Konflikte auslösen beziehungsweise verlängern würden oder bestehende Spannungen oder Konflikte verschärfen würden“ (Kriterium 3) oder „zum Zwecke der Aggression gegen ein anderes Land oder zur gewaltsamen Durchsetzung eines Gebietsanspruchs benutzt“ werden (Kriterium 4). Hierbei sei darauf hingewiesen, dass es immer um das explizite Rüstungsgut geht, das geliefert wird (funktionaler Ansatz) und nicht um eine Versagung jeglicher Rüstungsgüterausfuhr (grundsatzbasierter Ansatz).

Menschenrechte zweitrangig

Die Menschenrechtslage im Empfängerland soll „nur“ zu besonderer Vorsicht bei der Genehmigungserteilung mahnen und die Art des zu exportierenden Rüstungsgutes berücksichtigen (Kriterium 2, b).
In den Politischen Grundsätzen der Bundesregierung wird den Menschenrechten im Empfängerland zwar ein „besonderes Gewicht“ beigemessen, eine Genehmigung soll jedoch nur „grundsätzlich nicht erteilt“ werden (das heißt, dass Ausnahmen möglich sind), wenn „hinreichender Verdacht besteht“, dass das explizite Rüstungsgut zur „internen Repression im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts“ oder zu sonstigen fortdauernden und systematischen Menschenrechtsverletzungen missbraucht wird. (Im Übrigen gibt es bis heute keine international anerkannte Definition von „fortdauernden und systematischen Menschenrechtsverletzungen“.)

Bei der Frage der Rüstungsexporte nach Saudi-Arabien und in die Vereinigten Arabischen Emirate, vor dem Hintergrund von UN-Berichten über Menschen- und Völkerrechtsverletzungen dieser Länder im Jemen-Krieg, schämte sich die Bundesregierung nicht zu behaupten: „Der Bundesregierung liegen – auch mangels eigenem Zugang – keine Erkenntnisse vor, die als belastbarer Nachweis konkreter Menschenrechtsverletzungen und Kriegsverbrechen gewertet werden können.“ (Drs. 19/18828, 22. April 2020)

Kein Klagerecht für Friedensorganisationen

In den Politischen Grundsätzen der Bundesregierung ist des Weiteren festgelegt, dass Rüstungsexporte in EU-, NATO- und NATO-gleichgestellte Staaten „grundsätzlich nicht (…) beschränkt“ werden, während explizit Kriegswaffenexporte in Drittstaaten nur „ausnahmsweise“ genehmigt werden. Diese „Ausnahmen“ haben dazu geführt, dass in den Jahren 2010 bis 2020 im Schnitt wertmäßig 50 Prozent der Kriegswaffenexporte für Drittländer genehmigt wurden. Rüstungsexporte in Länder, bei denen das Recht auf Selbstverteidigung aufgrund eines Angriffs von außen nach Artikel 51 VN-Charta vorliegt, können genehmigt werden.

Das große Problem, das sich hier beziehungsweise bei der Rüstungsexportpolitik der Vergangenheit zeigt, ist, dass, mit Ausnahme der Politischen Grundsätze der Bundesregierung alle rechtlichen Grundlagen zwar rechtsverbindlich, aber nicht justiziabel vor deutschen Gerichten sind. Das heißt, während ein Rüstungsunternehmen sogar Klage gegen eine nicht erteilte Genehmigung nach dem Außenwirtschaftsgesetz erheben kann, können zum Beispiel Friedensorganisationen nicht gegen erteilte Genehmigungen der Bundesregierung klagen, wenn sie der Meinung beziehungsweise überzeugt sind, dass der Rüstungsexport gegen die bestehenden Gesetze und internationale Verträge verstößt.

Friedensorganisationen und Kampagnen wie die „Aktion Aufschrei – Stoppt den Waffenhandel!“ fordern deshalb – und auch die Grünen taten dies in Zeiten als Oppositionspartei –, ein Verbandsklagerecht (ähnlich wie im Umweltrecht) zu schaffen, das Organisationen ermöglicht, gegen ­erteilte Rüstungsexportgenehmigungen zu klagen. Denn nur so kann die Bundesregierung gezwungen werden, ihre Entscheidungen streng anhand der Gesetze auszurichten sowie ihre Entscheidungen nachvollziehbar zu begründen.

Im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses für ein Rüstungsexportkontrollgesetz, der seit Anfang des Jahres 2022 nach jahrelangem Druck aus der Zivilgesellschaft endlich durch das von Bündnis90/Die Grünen geführte Wirtschaftsministerium gestartet wurde, steht das Verbandsklagerecht immer wieder im Zentrum der Kontroverse.

Unsere Autorin ist Referentin für Rüstungsexporte und Koordinatorin bei der Kampagne „Aktion Aufschrei – Stoppt den Waffenhandel!“ www.aufschrei-waffenhandel.de


„Handbuch Rüstung“

Dieser Text stammt aus dem neu erschienenen „Handbuch Rüstung“, herausgegeben von der Informationsstelle Militarisierung e. V. (IMI). Der gemeinnützige Verein möchte damit aufzeigen, „welche Firmen in Deutschland im Bereich Rüstung aktiv sind, was sie im Einzelnen produzieren“ „und verweist auf die Verflechtungen der Firmen untereinander“.

Die 100-seitige Broschüre kann gedruckt für 8 Euro (zuzüglich Versandkosten) bei der IMI unter imi@imi-online.de bestellt oder online unter kurzelinks.de/handbuch-­ruestung heruntergeladen werden.

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"Demokratiefreier Sektor", UZ vom 19. August 2022



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